文 | 重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心中共重慶市委黨校分中心研究員、教授 方旭

當前，發(fā)展低空經(jīng)濟是中國激活立體空間資源、打造經(jīng)濟增長新引擎的關(guān)鍵戰(zhàn)略之一。作為一種新興的綜合經(jīng)濟形態(tài)，低空經(jīng)濟具有較強數(shù)字經(jīng)濟屬性。從航線規(guī)劃、智能管控到多元化的場景服務，其全鏈條運行都建立在海量、實時、高精度動態(tài)數(shù)據(jù)的支撐之上。然而，數(shù)據(jù)流動所產(chǎn)生的安全風險呈現(xiàn)多層次結(jié)構(gòu)樣態(tài)，現(xiàn)有分散式立法和以政策為主的治理模式難以適應低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需求，加快構(gòu)建專門化、基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全法律規(guī)范體系迫在眉睫。

數(shù)據(jù)安全立法存在現(xiàn)實困境

基于國內(nèi)立法和監(jiān)管現(xiàn)狀，對低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全相關(guān)法律規(guī)范梳理如下。一是基礎(chǔ)法律法規(guī)。《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》構(gòu)成了我國數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律規(guī)定。二是專項規(guī)制。2021年至2023年，中國民航局發(fā)布《智慧民航數(shù)據(jù)治理規(guī)范》的七個標準，包括框架與管理機制、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)治理技術(shù)等實現(xiàn)全流程管控。2025年3月，中國民航局發(fā)布的《民航數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》《民航數(shù)據(jù)共享管理辦法（試行）》，形成了數(shù)據(jù)的立體化規(guī)制體系，從民航數(shù)據(jù)共享角度，劃分了數(shù)據(jù)提供方、使用方、平臺方、管理方四個核心主體和無條件共享、有條件共享、不予共享三類數(shù)據(jù)。三是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范。國務院于2021年發(fā)布的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》和2023年發(fā)布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》凸顯了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。低空經(jīng)濟的核心信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施承載著低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全的重任，但其是否屬于國家法律層面的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，仍需立法明確。

盡管已存在相關(guān)法律規(guī)范，但專門化、基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的法律規(guī)范體系尚未建立。低空經(jīng)濟具有區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)的特殊法治需求，低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全立法面臨適配性困境。一是法律適用性仍需加強。中國雖具備在空域基礎(chǔ)、技術(shù)積累和市場潛力等方面發(fā)展低空經(jīng)濟的優(yōu)勢條件，但現(xiàn)行法律體系仍存在結(jié)構(gòu)性短板，核心立法供給不足。從航空法看，現(xiàn)行《民用航空法》（2021年修訂）以運輸航空為核心構(gòu)建監(jiān)管體系，對低空新型航空器的規(guī)制存在明顯真空地帶，難以適應城市低空航空器混合運行的復雜場景。從數(shù)據(jù)法看，《數(shù)據(jù)安全法》確立的“數(shù)據(jù)主權(quán)”原則與低空數(shù)據(jù)跨域特性存在矛盾，具有屬地原則與數(shù)據(jù)流動性的沖突，未能根據(jù)實際需求進行動態(tài)優(yōu)化。

二是標準體系亟待創(chuàng)新。現(xiàn)行法律法規(guī)呈現(xiàn)分散化特征，與實際需求和區(qū)域聯(lián)動脫節(jié)。算法、通信等核心領(lǐng)域標準體系的不完善，特別是低空通信協(xié)議、感知避撞算法、數(shù)據(jù)接口等關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)尚未建立國家統(tǒng)一標準，導致技術(shù)規(guī)范與產(chǎn)業(yè)應用之間存在脫節(jié)。區(qū)域政策割裂也加重碎片化。不同地區(qū)之間的政策銜接和管理實踐呈現(xiàn)出明顯的割裂狀態(tài)，碎片化格局抑制了低空經(jīng)濟市場潛能釋放。

三是監(jiān)管體系仍需變革。數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的監(jiān)管防御的效能不足。低空經(jīng)濟所依賴的監(jiān)管體系未能與其快速發(fā)展的技術(shù)特性和產(chǎn)業(yè)需求實現(xiàn)動態(tài)匹配，呈現(xiàn)出滯后性的特征。缺乏適應現(xiàn)有大數(shù)據(jù)技術(shù)的動態(tài)風險監(jiān)管、實時監(jiān)測體系，適應突發(fā)事件的標準化處置流程。當前監(jiān)管實踐側(cè)重事前準入管理，而對運營過程中的持續(xù)性監(jiān)管和服務支持不足。這種重準入管理、輕運營服務的監(jiān)管模式，與低空經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的服務需求不相匹配。

四是垂直管理亟待優(yōu)化。多頭管理導致權(quán)責模糊與統(tǒng)籌缺失。低空經(jīng)濟涉及中央軍委、中國民航局、工業(yè)和信息化部等多部門，對低空數(shù)據(jù)的管轄權(quán)界定模糊，存在職能交叉。缺乏國家級的統(tǒng)籌機構(gòu)，現(xiàn)行空域?qū)徟贫鹊母叨燃信c各地方標準不統(tǒng)一并存，造成企業(yè)跨區(qū)域運營成本較高。從空域分類管理制度看，空域資源分配長期依賴靜態(tài)模式，導致低空空域利用率普遍偏低，資源閑置與供需錯配問題日益顯現(xiàn)。

構(gòu)建低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)安全防范法治體系

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的出發(fā)點和落腳點在于增進民生福祉，低空數(shù)據(jù)安全立法要始終以推動社會整體福祉為目標，踐行可持續(xù)發(fā)展理念。以“安全與發(fā)展動態(tài)平衡、創(chuàng)新與規(guī)范協(xié)同推進”為價值導向，構(gòu)建防范低空經(jīng)濟安全風險的現(xiàn)代化法治體系。

堅持立法體系化，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范框架，明確數(shù)據(jù)權(quán)屬。突破部門法思維，以問題為中心，展開整合性、交叉性、協(xié)同性的規(guī)范建構(gòu)。在宏觀層面，制定低空經(jīng)濟領(lǐng)域的“基本法”，明確國家戰(zhàn)略定位、發(fā)展原則和監(jiān)管框架。整合《數(shù)據(jù)安全法》《民用航空法》等基礎(chǔ)性法律，構(gòu)建覆蓋制造、飛行、保障等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全法律體系。在中觀層面，制定低空經(jīng)濟的數(shù)據(jù)安全管理條例，建立數(shù)據(jù)確權(quán)制度，明確數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的歸屬規(guī)則。在微觀層面，建立技術(shù)標準與操作規(guī)范體系。完善適航認證、算法合規(guī)等技術(shù)標準體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)登記、披露等規(guī)則，實施數(shù)據(jù)分類分級保護與差異化管控措施。

完善監(jiān)管法治建設(shè)，構(gòu)建責任閉環(huán)體系，強化法律責任。推動激勵與監(jiān)管并重，完善監(jiān)管組織架構(gòu)。設(shè)立跨部門數(shù)據(jù)安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌民航、網(wǎng)信、工信等部門監(jiān)管職能。建立動態(tài)風險評估與全流程追溯機制，加強對各方數(shù)據(jù)處理過程的技術(shù)監(jiān)管。健全隱私保護和責任追究監(jiān)管機制，建立數(shù)據(jù)安全“黑名單”制度，提高懲罰性賠償標準，嚴懲數(shù)據(jù)泄露行為，推動落實加密存儲、訪問控制等強制性技術(shù)規(guī)范，切實保護個人和企業(yè)的數(shù)據(jù)安全與隱私權(quán)益。

樹立數(shù)字化思維，構(gòu)建智能防護體系，推動技術(shù)賦能。構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新、制度完善、產(chǎn)業(yè)協(xié)同的系統(tǒng)性法治體系，將技術(shù)規(guī)制內(nèi)化為法律規(guī)制，通過新興技術(shù)標準規(guī)范的構(gòu)建優(yōu)化空域管理效能。利用區(qū)塊鏈技術(shù)固定飛行數(shù)據(jù)證據(jù)鏈，降低司法舉證難度。明確關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的法律地位，切實維護數(shù)據(jù)的完整性、安全性、保密性和可用性。通過數(shù)字孿生技術(shù)構(gòu)建模擬與防護驗證網(wǎng)絡攻擊的測試平臺，提供可靠的技術(shù)規(guī)范支撐，加強技術(shù)防范立法。

推進協(xié)同治理，構(gòu)建區(qū)域示范體系，釋放發(fā)展動能。通過區(qū)域協(xié)同立法打破地方壁壘，建立多主體的數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理機制，統(tǒng)一空域分類標準、飛行器適航要求等基礎(chǔ)性條款，推行互認互通的數(shù)據(jù)安全認證體系。建設(shè)區(qū)域示范應用場景，強化試驗性治理的制度創(chuàng)新，激活特許經(jīng)營模式的潛力。建立區(qū)域低空數(shù)字中樞的跨區(qū)域立法協(xié)調(diào)平臺，整合軍、民、政三方數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)跨區(qū)域?qū)崟r調(diào)度與協(xié)同管理，統(tǒng)籌推進低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)要素資源的安全管理與安全運營。

（來源：中國社會科學網(wǎng)）